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采購人如何選擇代理機構

發布時間:2018-07-30 08:18 [ 打 印 ]

來源:中國政府采購報

《政府采購法》第十九條第二款規定,“采購人有權自行選擇采購代理機構,任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構”。法律賦予采購人“自行選擇”代理機構的權利非常明確,但現實工作中,采購人卻對“自行選擇”存在諸多困惑,尤其是近年來國家取消代理機構資格認定行政許可后,招標代理行業迎來“零門檻”時代,代理機構如雨后春筍般蓬勃興起,而其業務能力參差不齊,使得采購人無從辨別。如何選擇優質的代理機構成為業界關注的話題之一。

常見的三種形式

采購人自行選擇代理機構一般有三種形式:直接指定、政府采購、遴選建庫。

1.直接指定,是法律賦予采購人“自行選擇”權利的直接體現,也是采購人選擇代理機構的最常見做法,一般通過考察、他人介紹、自我推薦等方式指定。其特點是方便快捷,無需為選擇代理機構花費較大精力,但往往帶有盲目性,指定的代理機構可能與代理的采購項目不相適應。其中,一個不容忽視的現象是,“他人介紹”或“自我推薦”往往演變成領導打招呼、熟人拉關系、代理項目靠公關的人情關系和不正當競爭關系。

2.政府采購,是指通過政府采購程序選擇代理機構,其前提是采購主體、采購資金和采購內容(需求)符合《政府采購法》的相關規定。采購主體即采購人,包括各級國家機關、事業單位或社會團體。采購資金應為財政性資金,政府采購中的財政性資金是指直接用于項目采購的預算資金,而非間接性或未來預期要支付的財政性資金。《政府采購法》第六條規定,“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行”。就采購代理服務而言,代理服務預算可從項目總預算中分解出來,就像從工程項目總預算中分解出勘察、設計、施工、監理等分項預算一樣。只是通常情況下,采購人為了便于支付,會將代理費轉嫁到供應商的投標報價中,由中標供應商支付。要實施政府采購,可直接將代理服務預算從項目總預算中分解出來。

關于采購需求,因為是針對具體項目采購代理服務,采購需求也能較為明確地確定出來。政府采購項目分為貨物、工程和服務,采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源、競爭性磋商等,每個項目的采購內容和采購方式各不相同,由此形成的代理服務采購需求也不相同,項目內容和采購方式越明確,代理服務采購需求也就越明確并具有針對性。財政部《政府采購品目分類目錄》(財庫〔2013189號)有“采購代理服務”品目,在政府采購三個基本要素均具備的前提下,以“采購代理服務”為品目實施政府采購合理合法,采購結果也真實可靠。

不過,實踐中,政府采購程序較為繁瑣,采購周期較長,要完成一個項目,首先要通過政府采購選擇代理機構,再通過政府采購選擇供應商,效率不高,這是采購人很少通過政府采購選擇代理機構的主要原因。此外,從部分地區采取這一方式選擇代理機構的實施情況看,代理機構為贏得業務惡意競爭、低價競標的現象比較突出,令采購人倍感困擾。希望《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部第87號令)施行后,能夠有效遏制惡意低價中標。

3.遴選建庫(以下簡稱建庫),是指通過遴選的方式選擇多家代理機構組成代理機構庫,使用時直接從庫中指定。建庫的目的,一是減少人為干預和直接指定的盲目性,二是減少每個項目均考察、選擇代理機構或通過政府采購程序選定代理機構所帶來的工作量,一勞永逸。

關于建庫主體,目前,有采購人自主建庫的,也有政府或行政管理部門為采購人集中建庫的。采購人自主建庫符合“采購人有權自行選擇采購代理機構”的法律規定,但其合理性卻值得商榷。一是無論采取何種方法分配代理業務,總會產生這樣那樣的問題:直接指定可能造成分配不公和權力失控,且會助長不正之風;二次競爭則易造成庫內代理機構達成“默契”,形成聯盟;以建庫時的報價確定代理合同金額,往往又與實際代理項目不符。二是長時間使用庫內代理機構易形成壟斷,不利于構建優勝劣汰的代理機構市場競爭機制。

 

在國家取消代理機構資格認定后,越來越多的地方政府或行政管理部門探索為采購人集中建庫。之所以出現這種現象,一是擔心代理機構參差不齊的業務能力影響采購結果,二是擔心采購人直接指定代理機構會產生人情關系、公關關系等不良風氣。不過,這些初衷是好的,卻未對癥下藥,反而可能帶來不利影響。除了前面列舉的建庫存在的不合理性因素外,更重要的是違反了“任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購采購代理機構”的法律規定,存在法律風險。短期內,可能造成采購人責任轉嫁,不利于構建“誰委托誰負責,誰出問題向誰問責”懲戒機制;從長遠看,也不利于構建簡政放權下的代理市場競爭機制。

通過政府采購遴選建庫不合理

為了提高建庫的合法性和權威性,還有些地方將上述第二種方式和第三種方式結合起來,通過政府采購程序批量選擇代理機構并建庫。在筆者看來,這一做法是值得商榷的。

對于實施政府采購的項目,前面已分析了應具備的基本條件,即采購主體、采購資金、采購內容(需求)應符合《政府采購法》的相關規定。而無論是采購人通過政府采購方式自主建庫,還是政府或行政管理部門通過政府采購方式集中建庫,采購資金、采購內容(需求)兩個要素上均達不到政府采購的實施條件。

第一,采購預算無法確定。無論是采購人還是政府或行政管理部門,均不可能把所有采購項目的代理服務預算全部編制出來。即使能夠編制,基于一個采購預算下的項目實施政府采購,也只能采購一家代理機構而不能稱為建庫。

第二,在采購預算無法確定的情況下,采購需求同樣無法確定,也無法針對采購需求進行報價。有些建庫者自以為能夠確定采購需求,實際上只是籠統地設定了一些遴選條件,并非真正的采購需求。有些地方在建庫時采取了報價的做法,實際上只是以原國家收費標準為基準價報折扣率,既于法無據,也不切合實際。目前,國家發改委已廢止了《招標代理服務收費暫行辦法》,并印發了《國家發展改革委關于進一步放開建設項目專業服務價格的通知》(發改價格〔2015299號),要求全面放開招標代理服務價格,由招標(采購)人和代理機構根據項目特點市場化確定服務價格。以國家廢止的收費標準為依據本身不合法,報折扣率也不能真實反映具體項目的服務價格。

因此,無采購預算和具體采購需求的建庫行為不是政府采購項目。作為政府采購活動的法定監督管理部門,財政部門應厘清建庫的本質,不能將建庫納入政府采購范疇并實施監管。

《政府采購法》之所以規定采購人自行選擇代理機構,是為了實現采購人的權責對等。采購人是政府采購活動的第一責任主體,既要依法行使權力,更要增強責任意識,避免權力濫用導致選擇代理機構不當,進而影響采購業務。首先,采購人要制定好政府采購內控制度,建立選擇代理機構的集體研究、集體決策機制。其次,要因地制宜、科學合理地選擇代理機構。對預算額較低、采購需求相對簡單的項目,可采取市場考察方式直接指定信用良好的代理機構;對預算額較大、采購需求相對復雜的項目,可通過政府采購程序選擇。最后,要盡量避免采取一勞永逸的建庫方式選擇代理機構,同時還要以法律為武器,自覺抵制其他任何單位和個人通過各種方式(包括集中建庫)為自己指定代理機構。

 

 

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